O Governo anunciou a preparação de uma reforma profunda do licenciamento empresarial, que se consubstanciará na aprovação de um novo Código do Licenciamento das Atividades Económicas, destinado a substituir a atual legislação avulsa e dispersa por um diploma único, sistematizado e transversal aos vários setores da economia. O anúncio foi efetuado pelo Ministro da Economia e da Coesão Territorial, Manuel Castro Almeida, no encerramento da conferência «Economia sem Fronteiras», realizada a 7 de julho de 2026, e foi entretanto reiterado e densificado em intervenções subsequentes, designadamente na Assembleia da República.
De acordo com o calendário anunciado, o anteprojeto do novo Código será apresentado para discussão pública no outono de 2026. Só nessa fase será conhecido o articulado da proposta, os setores abrangidos, os procedimentos que passarão a estar sujeitos a mera comunicação prévia e as situações em que continuará a ser exigido licenciamento ou vistoria antes do início da atividade. O Governo admitiu, aliás, não ser ainda claro se a reforma terá de passar pela Assembleia da República ou se poderá ser aprovada por via de decreto-lei.
Ainda assim, o sentido geral da reforma é já conhecido com razoável segurança e reveste importância direta para a generalidade dos Associados da AIP-CCI, para os sectores da indústria, comércio, serviços, restauração e turismo, tanto para quem projeta instalar novos estabelecimentos como para quem explora estabelecimentos já em funcionamento, uma vez que o Governo esclareceu que o novo regime se aplicará a ambas as situações. A presente Informação analisa o quadro legal vigente e as linhas essenciais do modelo anunciado.
1. Enquadramento e objetivos da reforma
A reforma insere-se na estratégia económica do Governo e naquilo que o Ministro da Economia tem designado por «guerra à burocracia», que qualifica como um «imposto escondido» sobre as empresas. Na formulação do próprio governante, «o tempo perdido é um imposto invisível sobre a economia»: o atraso num parecer, a espera por uma licença, a duplicação de documentos, a ausência de dados interoperáveis e a falta de prazos claros reduzem o investimento, destroem capital e favorecem a inércia.
O objetivo central é duplo. Por um lado, codificar: em vez de legislação avulsa, dispersa por dezenas de regimes gerais e setoriais, passará a existir um código único do licenciamento das atividades económicas, com um procedimento comum que abrange não só a indústria, mas também o turismo, o comércio, os serviços e a restauração. Por outro lado, simplificar e acelerar: reduzir tempos de espera, através de licenciamentos «muito mais rápidos e flexíveis, prazos vinculativos, deferimentos tácitos e interoperabilidade entre sistemas de informação dos diferentes serviços públicos».
A reforma surge, de resto, acompanhada de outras medidas da mesma estratégia, entre as quais o lançamento, também previsto para o outono, do Fundo de Fundos do Banco Português de Fomento, em continuidade da experiência do Fundo de Capitalização e Resiliência do PRR, destinado a mobilizar capital privado e a reforçar a capitalização do tecido produtivo.
2. O quadro legal vigente: dispersão normativa e primazia do controlo prévio
O acesso e o exercício das atividades económicas encontram-se hoje regidos por vários diplomas, de que se destacam, a título meramente exemplificativo:
• o Sistema da Indústria Responsável (SIR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, que regula o exercício da atividade industrial, escalonando os estabelecimentos por tipologias em função do risco e sujeitando-os, consoante os casos, a autorização prévia, a comunicação prévia com prazo ou a mera comunicação prévia, com intervenção de entidades coordenadoras e, em determinadas situações, vistorias prévias;
• o Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração (RJACSR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, aplicável a um vasto elenco de atividades de comércio e serviços, igualmente assente numa grelha de permissões administrativas, onde predominam as meras comunicações prévias;
• o regime do «Licenciamento Zero», aprovado pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, que eliminou licenças, autorizações e vistorias prévias para um conjunto de atividades de menor risco, substituindo-as por comunicações efetuadas em balcão único eletrónico;
• o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), no plano conexo do controlo urbanístico das instalações, bem como numerosos regimes especiais e conexos, relacionados com o ambiente e a avaliação do impacto ambiental, segurança contra incêndio em edifícios, empreendimentos turísticos, alojamento local, segurança alimentar, energia e equipamentos sob pressão, entre muitos outros.
Esta dispersão gera uma multiplicação de interlocutores públicos (entidades coordenadoras, câmaras municipais, direções regionais, entidades setoriais), duplicação de documentos e pareceres, prazos frequentemente meramente ordenadores e sistemas de informação que não comunicam entre si. É precisamente este diagnóstico, largamente coincidente com o que a AIP-CCI tem transmitido nos inquéritos e fóruns em que participa, que a reforma pretende atacar.
3. As linhas essenciais do modelo anunciado
a) A comunicação prévia como regra de acesso à atividade
A alteração estrutural mais relevante é a inversão da lógica do controlo prévio: a regra deixará de ser a licença ou autorização e passará a ser a mera comunicação da intenção de iniciar a atividade empresarial, acompanhada de termo assinado por técnico responsável. Nas palavras do Ministro da Economia, «as pessoas não ficam à espera da licença»: a Administração fica informada e, se quiser fiscalizar, fá-lo a posteriori. Em setores de menor risco, o Governo admite ir mais longe, dispensando qualquer comunicação, questionando mesmo, em exemplos públicos, «qual é o sentido do serviço público que o Estado presta» ao licenciar atividades como a abertura de uma lavandaria.
b) A vistoria prévia como procedimento excecional
As vistorias prévias, hoje exigidas em numerosos procedimentos, como a instalação de sistemas de ar comprimido, passarão a ser limitadas ao mínimo, reservadas para «casos muito raros» de risco relevante.
c) Fiscalização a posteriori e reafectação de meios
A contrapartida da eliminação do controlo prévio é o reforço da fiscalização sucessiva, já em fase de laboração. O Governo garante que a alteração não exigirá reforço de meios: os recursos humanos hoje afetos à apreciação documental serão reorientados para a fiscalização no terreno, «as pessoas que hoje estão sentadas a ver papéis vão passar a ir às fábricas ver as soluções no concreto».
d) Prazos vinculativos, deferimento tácito e interoperabilidade
Nos procedimentos que subsistam, são anunciados prazos vinculativos para a Administração e mecanismos de deferimento tácito, por forma a que a inércia administrativa deixe de correr contra o particular. Prevê-se ainda a interoperabilidade entre os sistemas de informação dos diferentes serviços públicos, eliminando a exigência repetida dos mesmos documentos e dados às empresas.
e) Âmbito de aplicação: estabelecimentos novos e existentes
O Governo esclareceu expressamente que o novo regime se aplicará «a quem quer abrir um estabelecimento e aos estabelecimentos que já funcionam». Esta opção reveste particular relevância prática para os Associados com unidades instaladas, cujos títulos, comunicações e obrigações pendentes deverão ser objeto de um regime transitório cujos contornos importará acompanhar com atenção.
4. Apreciação jurídica: mudança de escala, nova filosofia do controlo
Num primeiro olhar, poderia pensar-se estar perante uma rutura conceptual. Não é exatamente assim. Como tem sido salientado na doutrina administrativista — designadamente por Pedro Costa Gonçalves, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em declarações públicas a propósito do anúncio defendeu que as medidas «não representam exatamente uma mudança de paradigma»: a ideia de abolição de licenças e autorizações iniciou-se há vários anos em diferentes setores, de que são exemplos o «Licenciamento Zero» e a «Empresa na Hora». A novidade está, sobretudo, na escala: trata-se de uma intervenção de ampla extensão, que generaliza a regra da dispensa de licenciamento a um universo substancialmente mais vasto de atividades económicas, elevando a exceção simplificadora a regra geral do sistema.
Esta evolução é, de resto, coerente com o quadro constitucional e europeu. A liberdade de iniciativa económica privada (artigo 61.º da Constituição) e o regime da Diretiva 2006/123/CE (Diretiva Serviços) impõem que os regimes de autorização apenas se justifiquem quando necessários e proporcionados à tutela de interesses públicos relevantes, devendo preferir-se, sempre que possível, mecanismos menos restritivos, como a comunicação prévia ou o controlo sucessivo.
Como observa o Professor Pedro Costa Gonçalves, o propósito destas medidas não é abolir os controlos, mas promover uma arquitetura de controlo assente, num primeiro nível, no autocontrolo, da responsabilidade dos operadores económicos, complementado pela substituição de controlos públicos por controlos privados efetuados no mercado por organismos acreditados (entidades certificadoras e inspetivas) e, num último nível, pela fiscalização pública ex post. A diminuição da fiscalização ex ante terá, necessariamente, de ser compensada por um reforço da fiscalização ex post, com tudo o que isso implica em termos de exposição sancionatória das empresas.
5. Implicações práticas e riscos para as empresas
A deslocação do controlo público para momento posterior ao início da atividade não dispensa, antes pressupõe, a conformidade substantiva das instalações e da atividade com todos os requisitos legais aplicáveis (urbanísticos, ambientais, de segurança e saúde no trabalho, de segurança contra incêndio, sanitários, entre outros). O que muda é o momento e o modo da verificação. Daqui decorrem consequências práticas relevantes:
• Responsabilização acrescida do operador económico — iniciada a atividade com base em mera comunicação, é sobre a empresa que recai, em primeira linha, o ónus de assegurar e documentar a conformidade. Uma desconformidade detetada em fiscalização sucessiva poderá determinar sanções contraordenacionais, medidas cautelares e, no limite, a suspensão ou o encerramento do estabelecimento, já em plena laboração, com trabalhadores contratados, contratos celebrados e investimento realizado. O risco de não conformidade transfere-se, assim, do procedimento para a exploração;
• Gestão de seguros — recomenda-se a revisão das apólices de responsabilidade civil de exploração e de produto, ponderando a adequação das coberturas a um contexto em que a atividade pode iniciar-se sem validação administrativa prévia;
• Relevância externa dos títulos — os títulos de exercício da atividade relevam frequentemente perante terceiros: instituições de crédito, seguradoras, senhorios, clientes e, com particular acuidade, autoridades de gestão de fundos europeus, que exigem a comprovação do licenciamento da atividade como condição de elegibilidade ou de pagamento. As empresas deverão acompanhar o modo como o novo regime documentará a situação regular do estabelecimento (comprovativo de comunicação, certidão eletrónica ou equivalente), para efeitos da sua prova perante terceiros.
6. Participação na consulta pública
Os Associados são convidados a fazer chegar à AIP-CCI, desde já, os constrangimentos concretos que enfrentam nos atuais procedimentos de licenciamento (setores, tipos de controlo, prazos, entidades intervenientes, custos de contexto), de modo a habilitar a Associação a formular, em sede de consulta pública, uma posição robusta e representativa do tecido empresarial.
A AIP-CCI acompanhará a apresentação do anteprojeto, participará ativamente na consulta pública anunciada para o outono e manterá os seus Associados informados sobre a evolução do processo legislativo, incluindo quanto ao elenco final de atividades abrangidas, ao regime transitório e ao regime sancionatório que vierem a ser fixados.
Informação elaborada pela Direção Jurídica da AIP-CCI. O presente texto tem natureza meramente informativa e não dispensa a análise casuística de cada situação concreta.